农村公路养护工作调研报告
近年来，随着我省农村公路(包括县道、乡道和村道)的大规模建设和路面改造工程的实施，农村公路的数量和质量都有了很大提高，农村交通条件和投资环境得到了很大改善，有力地推动了农村城镇化进程，有力地促进了社会主义新农村建设。但由于我省农村公路量大，地区差异大，养护管理运行机制不完善，农村公路养护管理？缺席？维修资金不足等问题日益突出。今年，根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发[20xx]49号)精神，结合我省实际，我们制定了《浙江省农村公路养护管理办法》和《浙江省农村公路养护管理体制改革方案》， 规范了农村公路养护管理的责任主体和责任分工，以理顺农村公路养护管理的各种关系，完善养护管理机制。
为进一步加强农村公路养护管理，提高农村公路养护管理质量和水平，探索适合我省的农村公路养护管理模式，省务厅将“我省农村公路管理养护模式探讨与研究”列为今年重点研究课题。为此，在前两年对农村养护管理体制和运行机制研究的基础上，我们再次对农村公路养护管理模式进行了专题调研。本研究报告是在对浦江、海盐、安吉农村公路养护管理实践进行探索分析的基础上，借鉴省外养护管理经验，对群众养护、分段养护、道路养护、专业养护等养护模式进行分析、研究和探讨后形成的。
一、我省农村公路养护管理的基本情况
(一)农村公路现有里程和规模
据统计，到20xx年底，全省农村公路(县乡村道)总里程为85643公里。按现行行政等级标准，其中:县道23097公里，乡道15873公里，村道46673公里；按技术分类，包括:一级公路1019公里，二级公路3648公里，三级公路6935公里，四级公路43895公里，对外公路30146公里(含准四级公路13527公里)；按路面类型分，水泥混凝土路面36329公里(其中县道9384公里，乡道5703公里，村道21.242公里)，沥青混凝土路面8965公里(其中县道5065438公里，乡道655公里，村道3294公里)。简易路面17089公里(其中县道8549公里，乡道3589公里，村道4951公里)，未铺路面23258公里(其中县道147公里，乡道5926公里，村道17185里)。铺面公路总里程62384公里，占农村公路总里程的72.84%。到20xx年底，铺通公路里程将增加5000公里以上，达到6.7万公里以上。
(二)农村公路养护管理体制的现状
20xx年前，我省每个市县都有两个专业和县乡公路管理机构，分别负责国省道和县乡公路的养护和管理。20xx年养护体制改革后，两个机构合并，即所有市和大部分县(市)与县乡公路养护管理机构合并，国省道和县乡公路养护管理职能统一由市县乡公路管理机构承担，部分市县负责。
目前，我省农村公路养护管理中，大部分县道、乡道已纳入交通、公路部门管理范围，并基本落实？路段组合，主要是县？。由于现行法律法规没有明确规定，村道的管理和养护一直没有纳入交通、公路部门的管理范围。目前维修资金的安排仍沿用过去(合并前)专业维修资金和县乡维修资金分别安排的方式。县乡维修资金部分为省级汽车维修费补助，不足部分由地方自筹解决(一部分手拖费安排，一部分地方财政预算安排)。
(三)农村公路养护生产经营机制
目前，县道养护生产(包括日常养护和大中修项目)基本采用国省道养护运营机制，走市场化养护之路，主要由专业养护队(养护公司)养护，公路管理机构负责行业管理。乡政府主要负责乡道的日常养护，公路管理机构负责行业指导并给予一定的财政补贴(或以奖代补)。
总的来说，我省农村公路的养护、生产和运营机制有以下几种模式:
模式一:由乡镇成立固定的专项养护队，负责农村公路的日常养护和大中修。维修队伍有固定的工作场所和少量的机械设备；养护资金一部分由交通部门补贴，不足部分由乡镇财政解决。这种模式一般用在比较发达的乡镇。
模式二:乡镇政府将农村道路及道路的路面清扫、巡查、行道树养护等日常养护工作分包给沿线村委会，再由村委会将农村道路的养护工作承包给村里的农户。大中修工程通过招标由专业队伍施工；养护资金一部分由交通部门补贴，不足部分由乡镇财政和村委会解决。
模式三:由村委会组织，对行政区域内的农村道路每年进行两到三次季节性、不定期的集中养护(清扫和小修)。这种模式在经济欠发达地区(尤其是山区)应用广泛。养护资金一部分由交通部门补贴，不足部分主要靠投入劳动力解决。这种模式的维护成本相对较低，但缺乏长效管理手段，维护质量较差。
二、目前我省农村公路养护存在的主要问题
(一)农村道路条件总体水平低，地区差异大。
由于经济发展不平衡，地区差异大，维护管理时间长？缺席？导致农村公路基础薄弱，路况普遍较差，公路等级普遍较低。大部分是准四级或同等级公路。而且农村公路上的桥梁大部分是私人桥梁改建利用，危桥多，道路安全设施和标志标线不够齐全。
(二)农村公路养护管理主体不明确，责任不落实。
公路法规定了县道和乡道的养护管理主体，但对村道养护管理的责任主体没有明确规定。因为村道没有明确界定，管理主体不明确，养护管理严重？缺席？。虽然县道和部分乡道的养护由县交通局或公路管理机构负责，但乡道养护的责任归乡镇，村道养护的责任名义上落实到乡镇，但乡镇因为资金不足基本不管。农村公路养护管理？缺席？这种现象仍然普遍存在。地方政府方面，由于农村公路养护管理责任主体不明确，一些乡镇认为农村公路建成后养护管理就是交通部门的事，农村公路的管理养护没有纳入正常的政府行政管理和公共服务，一些地方还在损坏或破坏农村公路。而且，轻支持地方政府重建的现象也比较突出。
(3)农村公路养护资金投入严重不足，养护资金来源缺乏，缺乏相应的资金筹集保障机制，无法维持正常养护。
20xx年公路养护体制改革后，县道、乡道养护资金主要靠汽车养护补贴、地方拖车费、摩托车费补贴解决。但长期以来，政府及相关部门重视公路建设投入，忽视养护管理投入，使得县乡公路养护资金没有完全到位，县乡公路养护管理不到位。
村道未纳入交通、公路部门管理养护范围，没有正常固定的养护资金来源。大部分村庄在修建村道时已经负债累累，无法筹集养护资金，导致村道普遍营养不良。此外，农村税费改革后，财政支付农村公路养护转移资金过少，农村公路养护资金得不到有效保障。例如，温岭市现有机动车数量近26万辆，并将以35%的速度快速增长。目前超限运输问题严重，公路养护成本大大增加，但养护资金投入很少；仙居县每年通过支付方式转移农村公路养护资金654.38+0万元，其中40万元用于发放县道养护工工资，其余60万元由财政下达到各乡镇，用于2392公里农村公路的养护，每年每公里养护资金250.8元。
(四)养护管理机制不健全，养护质量难以保证，农村公路养护管理缺乏长效机制。由于农村公路养护管理责任主体不明确，农村公路养护管理机制无法建立，特别是县、乡、村三级养护管理体系没有真正建立起来，农村公路养护管理没有长效机制。绝大多数乡镇没有固定的养护机构和专业养护人员，无论是技术还是设备都无法承担农村公路养护任务，养护质量难以保证。
三、建立以县为主的托管体系和运行机制。
针对我省农村公路及其养护管理的现状，为解决农村公路养护管理问题？缺席？为改善和提高农村公路的路况，促进社会主义新农村建设，根据国务院[20xx]49号文件精神，结合我省实际，我们制定了《浙江省农村公路养护管理办法》和《浙江省农村公路养护体制改革实施方案》。 并提出我省农村公路养护管理体系建设的目标是用三年左右的时间，基本建立符合我省实际的新型。 统一领导，分级管理，条块结合，以县为主？农村公路养护管理体系及？监护权和抚养费分离？运行机制，实现农村公路养护管理的常态化、制度化和规范化，确保良好的路况、完整的路产和有效的路权保障。
(一)明确责任，建立健全农村公路养护管理体系。
各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理范围。县级人民政府是农村公路养护管理的责任主体。乡级人民政府和村级组织要切实履行上级政府制定农村公路管理、养护、保护和养护资金筹集的具体职责，明确相应的职能部门或专职机构，落实农村公路养护管理和生产的专职人员。
各级交通运输部门作为政府的执行部门，要把农村公路的管理和养护纳入行业管理范畴，加强指导、考核和监督。作为公路行业管理的实施部门，其下属各级公路管理机构要落实人员，增设相应的内设机构。省级公路管理机构增设农村公路养护部门，市级增设农村公路养护部门(原县乡养护部门可更名为农村公路养护部门)，县级相应增设农村公路养护部门。各县级公路管理机构增加农村公路养护技术管理人员15-25人，省市公路管理机构增加15-25人，切实履行农村公路养护管理的监督、指导和管理职责。
(二)建立稳定和长期的农村公路养护管理资金渠道。
各级人民政府和村级组织应遵循？县乡自筹，省市补贴？原则，积极组织筹集农村公路养护管理资金，建立由财政投入、养路费等资金组成的多渠道农村公路养护管理筹资机制，建立健全养护资金保障体系。由于农村公路量大面广，目前国家不可能承担全部养护资金。要不断拓宽各种筹资渠道:除了充分利用农村公路养护拖车费外，省市在政策允许的范围内争取一部分补贴，县财政列一部分专项资金承担，乡镇也自筹一部分(可通过投劳投劳解决)，积极鼓励社会和个人捐助。
(3)管养分离，推进农村公路养护市场化，运用市场机制合理配置公路养护资源，逐步建立科学高效的公路养护运行机制。
农村公路养护管理能否实施？分类管理维护？管理运营机制逐步形成？政府监管，行业管理，主体责任，包工头辛苦？基于的四级农村公路管理养护保障体系。开展招标维修、委托维修、合同维修、合同维修等模式，建立和完善维修市场。农村公路大中修项目通过招标选择有资质的养护施工单位；日常小修保养由行政村落实农民维修工具。养护形式可以多样化:平原地区的乡镇可以在养护里程较多的地区设立农村公路养护站，负责本地区的农村公路养护；山区养护里程短或路线相对偏的农村公路养护可承包给个人或家庭。根据农业生产的特点，实行弹性养护制度，农忙时干农活，闲暇时养护村道，道路养护非正式。农民养护工根据道路养护质量或达标率从村委会或乡镇政府领取劳动报酬。公路部门负责监管和技术指导，培训农民养护工，真正实现责任在乡镇、落实在村组、群众受益。
(四)建立健全农村公路养护管理考核管理长效机制。
建立健全县、乡(镇)、村农村公路养护管理考核机制。全省要抓紧出台农村公路养护标准和管理办法，为养护工作的监督和考核提供依据。县级政府要把农村公路养护纳入对乡镇的考核，乡镇政府要明确一名副职领导专职负责这项工作。乡(镇)政府应建立村庄养护管理考核机制。建立养护资金分配激励机制，将分配资金与农村公路路况直接挂钩，与乡镇签订合同，实行定期目标考核，公示考核结果，根据考核结果分配养护资金和奖励资金，确保农村公路养护质量。金华市浦江县通过考核激励机制加强了农村公路养护管理，取得了良好的效果。
四、因地制宜，采取多种养护管理模式。
因为我省农村公路总量和增量都很大，地区差异也比较大，其养护管理模式应该不会在全省推行？一刀切？要区分发达县市与欠发达县市、平原地区与山区、低等级公路与高等级公路的区别，走专业管理与农村基础管理相结合、专业养护与农村养护相结合的新路子，充分发挥公路站、交通站、村级组织等基层单位的作用，因地制宜积极探索适合当地情况的管理方式。
(一)农村公路管理养护模式分析
根据国务院国发[20xx]49号文件精神，农村公路养护管理按照？统一领导，分级管理，条块结合？原则，形成国家、省、市(地)、县四级交通行业管理，县、乡(镇)政府、村或交通部门落实的管理体制。多方参与农村公路管理和养护已成为一个突出特点。农村公路的管理和养护既有直接实施者，也有多个间接参与者，既有行业管理者，也有具体的组织实施者。农村公路养护管理按照生产的机械化和专业化程度基本可以分为四种类型，即:群众突击的季节性养护、分包养护、公路养护和专业公司养护。
1，大规模突击季节性维护。这曾经是农村公路养护中应用最广泛的方式。在税费改革之前，很多地方规定农村居民必须承担义务修建公路和车辆建设以及勤工俭学，利用农闲季节集中养护农村公路。这种方式的组织者通常是乡政府或村委会，群众出劳力，市(县)交通部门或乡政府补贴部分砂石材料费用。主要适用于道路等级低、车流量小、专业机械化难度大的农村公路和村道，尤其适用于路线长、人口密度低、地形条件相对恶劣的山区公路。这种方式最大的优点是充分发挥了农村劳动力资源丰富的优势，在一定程度上弥补了农村公路养护资金的相对不足。但是随着税费改革的实施，两个工作？逐步取消，从政策上看，村民没有义务进行农村公路养护，其适用范围已经缩小到通行？一事一议？乡村道路维护。
2、分段合同维护。在分段承包到户的农村公路养护模式中，每公里所需养护资金一般根据道路等级、车流量、养护材料运距等因素确定，然后通过招投标方式承包给农户，签订承包责任书。组织者一般是市县公路养护部门或乡镇政府。这种方式是专业化、市场化的养护公司的雏形或低级形式，主要用于交通量小、等级低的一般农村公路。养护内容也仅限于路基、路肩、边坡、低等级路面的日常养护。优点是易于组织，引入竞争在一定程度上降低了养护成本，小规模的零星作业模式更符合农村公路分布广的特点。
3、道路维护。这是目前农村道路使用最广泛的方式。主要分为三类:一类是县级交通管理部门负责以道路的形式沿重要农村公路布置；另一种是由地方交通主管部门牵头，在乡镇政府设立机构，如交管站或交管站，从事维修生产；第三类是乡镇政府主导的机构对乡道的养护。这种方式的优点是有一定的养护机械和相对固定的人员，道路养护质量高，除大中修外，基本可以完成农村道路和桥涵的养护工程。缺点是维修生产和维修管理没有分开。这些机构在一定程度上起到了管理的作用，维修生产效率低下，一定程度上存在。养了人却不修路？现象。而且乡镇政府主导的养护机构多为临时机构，往往面临资金困难，养护队伍不够稳定。
4、专业公司维修。养护公司是具有独立注册资金、相应设备、技术人员和施工资质，在工商税务部门注册，拥有独立资金分配和人事权利，在法律上与公路管理部门处于独立平等地位，真正面向市场的经济实体。按性质可分为两类:一类是社会资本投资设立的符合市场要求的股份公司；另一种是原公路管理机构剥离管理职能，改制后成立的股份公司。专业公司的维修真正做到了维修的管理和生产分离，最大限度的提高了维修资金的使用效果。同时，养护公司从具体的事务管理中分离出来，转向合同管理，在公路养护中优质高效。其缺点是由于农村公路分布相对分散，在市场不够大的地区，很难全面推广农村公路养护市场。并且农村公路养护采用专业公司养护的方式，还存在以下问题:一是农村公路养护市场参与主体较少，招投标缺乏竞争力；第二是资金问题；第三，对承包商的有效监督机制尚未建立。
(二)农村公路养护管理模式探讨
根据以上四种养护管理方法的分析，我们认为，要做好农村公路养护管理工作，应把群众突击季节性养护、分包养护、公路养护和专业公司有机结合起来，逐步建立？机构精干、体系完备、职能明确、权责一致、管理顺畅、运转协调、行为规范、监督有效、工作高效？维护和保管系统。
1，实现维修管理与维修生产的分离或部分分离。将公路养护生产与管理机构分开，组建农村公路养护公司，实行企业化管理。明确公路管理部门与养护公司作为业主和施工单位的关系，由企业自主开展公司养护机构的人员和用工问题。对于难以实现管养分离的，可以通过人员分类管理实现部分分离。
2.在农村公路养护市场不够成熟或难以发挥市场作用的情况下，积极探索建立和完善专业养护与群众养护相结合、常年养护与季节性养护相结合、流动性养护相结合的制度，建立和完善到户、路班承包等多种形式的养护承包责任制，全面推行定额养护和计量付费。公路管理机构在养护生产管理中应逐步实现合同管理。
3.根据本地区农村公路的技术水平和路面结构，制定相应的养护技术标准，推广应用公路养护新技术、新材料、新工艺、新方法，降低养护成本，充分发挥养护资金的效益。在一定的管理制度条件下，充分实现维修方式的多样性，并保证其灵活性，以最大限度地利用维修资金。
4.积极培育农村公路养护市场，充分发挥市场配置资源的基础性作用。首先，要积极培育县级农村公路养护市场，并逐步将其融入整个公路养护市场。改变原来相对封闭行业的维修方式，以提高维修生产效率和资金使用效率，逐步将维修生产推向社会，以适应市场化的要求。
5.积极筹集包括养路费、财政转移支付和拖车费在内的资金，逐步实行公示、招标，引入竞争机制，提高农村公路养护和供给效率。在养护资金有限的条件下，实行公开招标和竞争机制，实现业主相互监督、协调发展、养护施工、养护监理的新型农村公路养护管理体制。
(三)农村公路养护的具体组织形式
1、农村公路日常养护的组织形式由县级交通运输主管部门和公路管理机构会同乡(镇)人民政府按照因地制宜的原则确定。一般通过招投标等市场化运作方式，选择具有相应维护资质的单位实施。农村公路大中修养护工程和县道日常养护可由县级公路管理机构承担。对于自然条件特殊的乡道、村道，很难通过市场化运作来选择养护单位。要充分发挥乡镇政府和村级组织的作用，根据实际情况采取委托、个人(农户)分包等多种形式的养护方式。同时，农村公路的日常养护也可以通过竞争承包给公路沿线村民，促进农民就业增收。
同时，鼓励干线公路和农村公路大中修项目捆绑招标，面向社会公开选择有资质的公路养护公司，充分发挥专业管理、施工、监理队伍在农村公路养护中的作用。鼓励油路修补、水泥路修补等小型养护工程通过竞争方式捆绑承包给专业化养护队伍，实行合同管理和计量支付。
2、在农村公路养护管理中？以县为单位？新制度出台后，要加强对新制度的研究和指导，努力探索农村公路大中修项目、日常养护管理、桥隧管理、养护市场管理等方面的新情况、新问题。坚持？因地制宜大胆实验？指导和总结农村公路养护管理模式的原则。特别是要加快乡镇公路养护管理模式的研究，充分鼓励和发挥乡镇组织在养护管理中的积极性。在世界各地探险？分管分养、统管分养、乡管乡扶、乡管村扶、乡管民扶、乡管市场扶？对模式进行总结和完善，建立符合我省实际情况的管理维护模式。
下一页更多农村公路养护研究报告。